中共中央办公厅、国务院办印发的《关于持续推进城市更新行动的意见》（以下简称《意见》），按下了城市高质量发展的“加速键”。这一具有前瞻性和战略性的顶层设计，明确了城市更新的“时间表”“路线图”和“施工图”，在我国城市程碑式的意公厅义。

一、城市更新的时代背景与政策演进

随着我国城镇化率超过 67%，城市发展进入了新的阶段，但“城市病”问题也逐渐凸显。许多城市存在房屋老旧的问题，像一些建于上世纪的老旧小区，房屋结构老化、抗震能力弱，随时威胁居民的生命财产安全。管网不完善同样突出，排水、供电、供气等基础设施老展进程化，发管道破裂、停水中停电等情况频发，给居民日常生活带来极大不便。部分城市还存在产业空心化现象，传统产业衰退，新兴产业发展不足，导致城市经济活力下降、就业机会减少、人口外流。这些状况成为城市进一步发展的阻碍，城市更新迫在眉睫。

2019 年中央经济工作会议首次提出“城市更新”概念，标志其正式进入国家政策视野。此后，这一概念逐步上升至国家战略层面，政府对城市更新的重视程度不断升级。2025 年，相关政策持续密集出台，从扩持城市数量到印发《意见》，城市更新力度不断加大，尤其着大支重强调“加力实施城中村和危旧房改造（一”，体现了政府对改善居民居住条件、提升城市品质的决心。自二十大以来，城中村改造政策频繁推出。2024 年 10 月，政策支持范围从最初的 35 个大中城市，进一步扩大到近 300 个地级及以上城市。目前，我国已实施超过 6.6 万个城市更新项目，累计新开工改造 25 万个城镇老旧小区，逾 1 亿居民及相关行业就业从中受益，初步展现了城市更新的成效。

二、《意见》的核心要点与任务部署

（一）坚持以人民为中心的理念

《意见》始终坚持以人民为中心，全面践行人民城市理念，致力于建设好房子、好小区、好社区、好城区。城市发展的最终目的是为了人民，城市更新的出发点和落脚点也在于满足人民群众对美好生活的向往。围绕人民群众的关切，《意见》部署了八项主要任务，涵盖城市设施完善、功能提升、安全保障等多个方面。

（二）城市更新的范畴与重要组

城市更新涵盖范畴极为广泛，涉及多部门协同合作以及不同主体参与。其中，城中村改造是重要组成部分，旨在切实改善居民的居住环境，提升生活质量。城中村往往存在房屋破旧、环境卫生差、基础设施落后等问题，通过改造可将其打造成为环境优美、设施齐全、管理有序的新型社区。

（三）实施机制的多维度要求

一是体制机制创新。创新完善以需求和项目为导向的机制，全面开展城市体检评估，并建立完善“专项规划—片区策划—项目实施方案”的规划实施体系。城市体检评估能准确找出城市发展中存在的问题，为城市更新提供科学依据；规划实施体系的建立可确保城市更新项目的有序推进。

二是用地政策优化。推动土地混合开发利用和存量低效用地的盘活。在城市更新过程中，合理利用土地资源至关重要。通过土地混合开发，可提高土地利用效率，促进城市功能的多元化；盘活存量低效用地，能为城市更新提供更多的土地空间。

三是投融资支持。加大中央和地方财政的投入，落实相关税费减免政策，强化信贷支持，完善市场化投融资模式。城市更新需要大量资金投入，政府财政支持是基础，税费减免政策可降低企业成本，信贷支持能为项目提供资金保障，市场化投融资模式则可吸引更多社会资本参与。

四是可持续模式构建。强调政府引导、市场运作、公众参与的协同推进。政府在城市更新中要发挥引导作用，制定政策、规划和标准；市场要发挥资源配置的决定性作用，提高项目的运作效率；公众要积极参与，表达自己的需求和意见，共同推动城市更新。

五是法规标准完善。加快推进城市更新相关立法工作，完善适用于城市更新的技术标准。法律法规可为城市更新提供法律保障，技术标准能确保城市更新项目的质量和安全。

三、因地制宜建立健全可持续的城市更新机制

提出新理念和新概念应以解决民生问题为根本，确保直接造福人民并满足其基本需求与期望，同时需综合考量经济、社会、环境等多领域的长远影响与综合效益，体现高远战略眼光与全局思维，推动社会发展实现多方面平衡与协同，避免顾此失彼，促进可持续发展。

以人民为中心是中国城市更新的本色。城市更新项目的实施，应切实贯彻“以人民为中心”的发展理念，引导和鼓励本地居民在地参与。只有让居民真正参与到城市更新中来，才能确保城市更新符合居民需求，提高居民的满意度和幸福感。因地制宜建立健全可持续的城市更新机制至关重要。

要注重资源的合理利用和生态环境保护，实现城市更新与生态平衡的协同发展；创新机制以构建城市更新治理共同体，促进政府、企业、社会组织和居民的共同参与，形成多元共治的格局；多措并举探索特色城市更新模式，结合不同城市的文化底蕴和发展需求，打造具有独特魅力的城市空间；注重提升城市的安全韧性和防灾减灾能力，加强基础设施建设和应急管理体系，以应对可能的自然灾害和突发事件；总结和借鉴成功经验，推广可持续城市更新模式的成功范例，为其他城市提供有益参考；科技赋能城市治理体系，构建全脑城市系统，利用现代信息技术提升城市治理的智能化水平。

贯彻落实《意见》需从三个关键方面着手。

首先要树立城市更新的系统观，以全面开展城市体检为基础，明确城市更新的具体内容，依照住房、小区、社区、街区、城区、城市 6 个维度，将城市体检工作做精做细，强化对更新目标、主体、模式、布局和动力的统筹，提升城市更新工作的全局性、系统性和持续性。城市是一个有机整体，城市更新需要从整体上进行规划和考虑，避免片面做法。

其次要推动项目谋划实施，以加强城市治理创新为突破口，以城市更新项目的谋划实施为着力点，补齐各类设施短板，服务产业发展，改善群众生活，加强本地区历史文化街区和特色风貌建筑的保护利用，促进商旅文融合发展，完善城市更新融资模式和资金监管机制建设，加强城市更新信息化建设，提高治理效率和水平。城市更新不仅是对城市物质空间的改造，更是对城市治理体系和治理能力的提升。

最后要完善更新政策体系，以科学衡量综合效益为支撑，检验城市更新的实际效果，全面开展城市更新条例的立法准备工作，完善实施城市更新管理办法，深化体检评估衔接，健全“城市体检发现问题、城市更新解决问题”的工作机制，坚持人民城市理念，回应居民生活需求，让城市更新的成效由人民群众来检验和评判。政策体系的完善可为城市更新提供制度保障，确保城市更新工作规范、有序进行。

四、可持续城市更新投融资建议

今年4月份，财政部联合住房城乡建设部印发的《关于开展 2025 年度中央财政支持实施城市更新行动的通知》，明确将给予不超过 20 个城市定额补贴，这一重大举措犹如为城市更新工作注入了一剂强心针，并提供了清晰明确的政策导向。但是城市更新不能仅仅依赖财政资金，还需积极探索吸引社会资本共同投入的模式，达成共同出资、谁出资谁受益和资金平衡的良好局面。

中国国土经济学会理事长、中国宏观经济研究院二级研究员肖金成近日接受专访时指出，要深入学习贯彻习近平总书记关于资本市场发展的重要指示精神。资本市场着重在资产，例如现在的设备更新和城市更新，无论哪种形式的更新，都与资本市场和资产管理息息相关，最终资产管理可以渗透至改造项目的所有环节中，尤其基层政府要重视资产管理公司。

去年以来，从国务院常务会议到全国城市更新工作部署视频会议，各级部门对城市更新工作的研究和推进从未停歇。在此形势下，全国各地积极响应，纷纷出台一系列相关政策，展现出对城市更新的高度重视与积极行动。城市更新需要大量资金投入，政府财政支持是基础，税费减免政策可降低企业成本，信贷支持能为项目提供资金保障，市场化投融资模式则可吸引更多社会资本参与。《意见》明确指出要加大中央和地方财政的投入，落实相关税费减免政策，强化信贷支持，完善市场化投融资模式。

可持续城市更新，需要社会资本进入可考虑以下几种路径。

一是政府专项债券。政府可发行专项债券用于城市更新项目建设。专项债券具有期限长、利率低的特点，能为城市更新提供稳定的资金来源。如一些城市发行老旧小区改造专项债券，用于小区基础设施建设和环境整治。

二是政策性银行贷款。政策性银行可为城市更新项目提供长期、低息的贷款支持。其贷款具有政策导向性，可重点支持公益性较强的城市更新项目，如城中村改造、保障性住房建设等。

三是商业银行贷款。商业银行可根据城市更新项目的特点和风险状况，开发适合的贷款产品。对于商业地产类城市更新项目，可提供商业贷款；对于绿色城市更新项目，可提供绿色信贷支持。

四是企业债券和资产证券化。城市更新项目的实施主体可发行企业债券募集资金用于项目建设，还可将城市更新项目的未来收益进行资产证券化，提前回笼资金，提高资金使用效率。

五是引入社会资本。通过 PPP（政府和社会资本合作）模式、REITs（房地产投资信托基金）等方式，引入社会资本参与城市更新项目。社会资本具有资金实力雄厚、管理经验丰富的优势，能为城市更新项目带来新的活力和资源。

另外，有些创新融资模式也可以考虑。例如，“肥瘦搭配”模式。将盈利性项目和公益性项目进行捆绑，实现资金的平衡。例如在城市更新中，可将商业开发项目和保障性住房建设项目结合起来，用商业开发项目的收益弥补保障性住房建设项目的资金缺口。例如，土地增值收益共享模式。在城市更新过程中，土地增值是重要的收益来源。可建立土地增值收益共享机制，让政府、企业和居民共同分享土地增值收益。政府可通过税收调节等方式，将部分土地增值收益用于城市公共设施建设；企业可通过开发建设获得合理利润；居民可通过房屋升值、改善居住环境等方式受益。例如，产业导入融资模式。在城市更新项目中引入产业项目，通过产业发展带动城市繁荣，同时获得产业项目的收益。如在老旧工业园区的更新改造中，引入新兴产业，打造产业园区，通过收取租金、税收等方式获得收益。

肖金成还建议要优化融资环境。制定和完善城市更新投融资相关的法律法规，明确各方的权利和义务，规范融资行为，降低融资风险；建立城市更新项目参与主体的信用体系，对企业和个人的信用状况进行评估和监管，提高融资的安全性和可靠性；政府出台相关政策，对城市更新投融资给予税收优惠、财政补贴等支持，降低融资成本，提高社会资本参与的积极性。

五、保障《意见》落实的工作要求

为确保《意见》有效实施，需按照总体要求和目标任务，做好上下衔接工作，构建政府统筹、部门联动、分级落实的工作格局，加强政策统筹，强化资金等方面的保障。政府要发挥统筹协调作用，明确各部门的职责和分工，形成工作合力。

在实施城市更新行动过程中，要稳妥有序推进，力戒形式主义，杜绝搞“花架子”。城市更新是一项长期而复杂的系统工程，需循序渐进，不能急于求成。要充分考虑城市的实际情况和居民的承受能力，确保城市更新工作的质量和效果。

住房城乡建设部要充分发挥牵头作用，会同相关部门加强统筹指导和协调支持，不断完善制度政策。住房城乡建设部作为城市更新的主管部门，要加强对城市更新工作的指导和监督，及时解决工作中出现的问题。

城市更新是一项长期而复杂的系统工程，在《意见》的指引下，通过各方的共同努力，因地制宜建立健全可持续的城市更新机制，我国城市必将迎来更加美好的发展前景，为人民群众创造更加宜居、宜业、宜游的城市环境。我们要以人民为中心，不断探索创新，推动城市更新工作取得更大的成效，让城市成为人民幸福生活的家园。（作者系东中西部区域发展和改革研究院院长）来源：今日国土2025年05期