在“十五五”规划开局之年，实施城市更新行动已成为推动城市高质量发展、构建新发展格局的关键抓手。“十五五”规划纲要明确提出要“高质量推进城市更新”，并将其定位为从老百姓实际需求出发的“民生工程”、扩投资促内需稳增长的“发展工程”、补短板强弱项防风险的“安全工程”。这标志着城市更新工作已从地方探索全面上升为国家战略，而“城市更新示范区”的建设，正成为引领这项工作从“零星盆景”走向“整体风景”的系统性国家工程。

一、理念演进：从系统构想到直面现实挑战

城市更新是一项复杂的系统工程，具有多学科交叉融合的特点，涵盖了政策、城市、管理、规划、产业、区域、经济、设计、金融、评估、城镇、法律、税务、策划、卫生、文化、文物、地产、测绘、环境、应急、媒体等数十个专业领域与全产业链。

城市更新本质上是城市现代化进程的跃迁与升级。这首先体现为发展逻辑的重构，从追求规模扩张转向注重质量提升，从“投资于物”转向“投资于物”与“投资于人”紧密结合，从政府主导转向政府、市场、社会多元共治。其次，它驱动治理范式的迭代，推动规划、产业、文化、财税等多部门系统性协同，成为城市治理现代化的关键实践。最终，其价值基点回归于“人”的全面发展与美好生活，让城市成为市民身份认同与价值实现的载体。因此，当前的城市更新是通过对城市生命体进行系统性的“新陈代谢”与“功能再造”，推动其向更高形态的现代化人民城市跃迁的核心战略路径。

对这一复杂系统的认知，构成了实践探索的基石。大约二十多年前，笔者提出了“城市更新系统观”，它强调综合性、系统性和动态性，融合了多学科知识，主张超越单纯的物质空间改造，将经济结构调整、社会网络重构、文化特色塑造与公众参与有机整合。在实践中，诸如整合老旧商业区引入创新产业、基于居民需求完善社区服务、保护弘扬本地文化打造城市名片等成功案例，都印证了这一系统观的生命力。

正是基于此，笔者于2019年向北京政府提出将空置楼宇挂牌为“京津冀城市更新大厦”或“产业集群基地”的建议，旨在以物理载体凝聚资源。至2021年，笔者进一步建议打造“京津冀城市更新示范区”，其内核——资源优化、多维协同、可持续发展——与“十五五”规划纲要的战略部署高度契合。规划纲要提出的量化目标，标志着“城市更新示范区”已从理念探索正式成为国家行动框架。

值得注意的是，我国的城市更新实践探索早已展开。深圳作为全国第一个城市更新改革试点市，于2015年在罗湖区率先启动试点。当时，罗湖区委区政府邀请我座谈，我建议罗湖区先行先试，成立一局一会一基金一区暨城市更新设计局、城市更新协会、城市更新基金及城市更新产业集群示范区。然而，近十年来，北京、上海、广州等城市在更新实践中后来居上，形成了各具特色的模式。深圳虽不断调整政策、创新机制寻求突破，但作为改革开放的先锋、大湾区建设的核心，其在城市更新领域的步伐相对滞后，这其中的经验与教训值得深思。尤其是个别地区在更新过程中出现的代价，更警示我们必须建立系统、规范、透明的实施与监管体系。

当前，推进城市更新示范区建设，必须清醒认识到横亘在前的核心现实挑战——可持续的资金困境。这体现为三大结构性矛盾：财政有限性与公益刚性的矛盾、金融短期性与项目长期性的矛盾、资本逐利性与更新公益性的矛盾。破解这些矛盾，构建多元化、可持续的投融资体系，是示范区建设从蓝图变为现实的关键破局点，也是其“示范”价值的核心体现。

二、核心要义：系统集成与多维创新

推进城市更新示范区建设，必须紧扣“系统”与“创新”两大核心要义，并以投融资模式创新为突破口。

第一，必须坚持系统观念，践行整体性更新。 国家“专项规划—片区策划—项目实施方案”的三级体系，要求必须将建筑改造与产业升级、社会治理、文化传承、绿色低碳深度融合，最终实现城市“有动力、有活力、有耐力、有魅力”的发展目标。北京丰台区以多个功能组团统筹推进数百个更新项目，正是片区统筹、系统更新范式的积极实践。

第二，关键在于推动全方位的模式创新，其中投融资模式创新是重中之重。 在“政府引导、市场运作、公众参与”的顶层设计下，示范区建设必须大胆探索多元化融资路径：

其一，政府杠杆撬动模式。 有效利用中央财政专项补贴、超长期特别国债、地方政府专项债券等工具，并积极设立城市更新基金，如广州设立2000亿元母基金，采用“政府劣后+社会资本优先”模式，撬动社会资本。

其二，资产证券化与金融市场工具。 大力推动基础设施及商业不动产REITs、资产支持证券（ABS）等创新金融工具。北京亦庄发行全国首单城市更新类REITs，上海田子坊通过发行ABS盘活存量收益权，打通了“投资-运营-退出”闭环。

其三，市场化运营与收益共享模式。 推广“社会企业投资+运营”模式，如无锡蓝系列园区，政府以闲置资产和税收分成激励社会资本。完善特许经营制度，明确配套设施的运营权，稳定社会资本收益预期。

其四，片区统筹平衡与共建共享模式。 学习广州永庆坊经验，以经营性项目收益反哺公益性投入。在老旧小区改造中，推行“政府补贴+企业投资+居民出资”的共建模式，使居民成为“共建者”。

第三，同步推进技术标准与产业生态创新。 坚决落实“先体检、后更新”的科学决策机制，依托BIM、CIM等技术提升智慧化水平。同时，积极培育全产业链生态，形成“产学研用”一体化的产业基地。

三、实施路径：聚焦关键任务与筑牢可持续支撑

贯彻落实“十五五”规划纲要，需精准聚焦关键任务，并围绕资金可持续性，全面夯实支撑体系。

（一）聚焦五大关键任务

一是筑牢安全底线。 以城镇危旧房改造为重点，加快拆除改造D级危房，稳妥实施C级危房和非成套住房改造。

二是提升居住品质。 持续推进约11.5万个老旧小区改造，抓好“楼道革命”、“环境革命”、“管理革命”，加快建设“完整社区”。

三是激发经济活力。 重点推动老旧厂区、传统商业街区及大量闲置楼宇转型升级，计划更新改造约1500个老旧街区厂区。

四是夯实城市“里子”。 加快推进城市地下管网等生命线工程升级改造，落实燃气管网、排水管网等具体指标。

五是加强历史文化保护传承。 坚决避免“大拆大建”，让城市在更新中留住记忆、彰显特色。

（二）夯实四大支撑体系

一是强化规划与政策协同。 在国土空间规划“一张图”下科学编制更新专项规划，并同步落实土地混合利用、用途依法转换等关键政策，为项目融资创造清晰预期。

二是构建清晰的风险防控与利益分配机制。 建立全流程风控体系，明确政府、企业、公众的权责利边界。对公益性部分，政府通过补贴、购买服务兜底；对经营性部分，明确收益规则，防范过度商业化。

三是培育项目长期造血能力。 通过业态融合、空间高效利用、服务增值延伸等路径，创造持续现金流。例如深圳福田区益田村引入社会资本改造长者食堂，打造“医养结合”模式。

四是完善治理与公众参与机制。 将更新与社区治理深度融合，建立健全贯穿全程的公众参与渠道，实现从“要我改”到“我要改”的转变。

结语

“十五五”时期，我国城市发展进入了存量提质增效和投融资模式深刻变革的新阶段。加快推进城市更新示范区建设，是对“人民城市”理念的生动实践。它要求我们将前瞻性的系统思维转化为可操作的制度设计，将盘活闲置资源的倡议与构建多元化投融资体系的破局实践相结合。唯有坚持系统更新、创新驱动、重点突破、多元共治，并充分汲取先行经验，才能将示范区真正打造为城市高质量发展的空间样板与可持续模式的制度样板，最终让更新后的城市街区焕发新生机，使历史文脉在现代生活中绵延流淌，让每一位市民在绿意盎然、设施完备、活力四射的家园中，真切感受到时代的温度与归属的厚度，共同谱写出中国式现代化城市发展的崭新篇章。（作者系东中西部区域发展和改革研究院理事长，城市更新系统观理论提出者与倡导者）